为加强对城乡建设用地的空间管制，土地利用总体规划加强了建设用地空间管制，划定了三界四区(规模边界，扩展边界，禁建边界，允许建设区，限制建设区，管制建设区，禁止建设区)。其中我介绍下三界。
1、城乡建设用地规模边界。按照规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界。
2、城乡建设用地扩展边界。为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。扩展边界与规模边界可以重合。
3、禁止建设用地边界。为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要禁止各项建设与土地开发的空间范围边界。禁止建设用地边界必须在城乡建设用地规模边界之外。
城乡建设用地增减挂钩政策的实施在一定程度上缓解了建设用地的压力,同时保护了耕地。在介绍城乡建设用地增减挂钩的基础上,分析了挂钩政策的利与弊。其中利包括缓解用地压力、规范农村居民点和有利于农村建设筹集资金等;弊包括整理耕地质量存在问题、农民不适应生活方式变化、土地权属不明确等。
8月13日召开的国务院常务会议审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》.围绕到2010年和2020年全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩的目标,纲要强调重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制,抓住了我国当前土地利用问题的一个症结.由于建设用地缺乏明确的边界控制,我国城市建设蚕食耕地现象日趋严重.目前,我国城镇人均建设用地规模已经高于国际平均水平,动辄数十平方公里甚至上百平方公里的征地,导致大量耕地被侵占和闲置浪费.与此同时,我国农村人均建设用地更是大大高于世界平均水平.南方地区农村居住点分散,北方地区“空心村”多,土地浪费现象十分突出.一旦城乡建设用地边界失控,坚守18亿亩耕地红线的目标将会落空.目前,我国人均拥有耕地面积排在世界190多个国家和地区的110位以后.最近10年,全国新增建设用地占用耕地3418.9万亩.按现有人口增长和占用耕地速度计算,10年或20年以后,我国人均耕地会减少3/
4.在我国人口不断增加、粮食供需处于紧平衡状态的情况下,控制城乡建设用地扩展边界的重要性不言而喻.应当看到,控制城乡建设用地扩展的边界,不仅不会影响城乡建设发展,反而会使城乡建设真正走上集约节约发展之路.目前,我国城市土地40％以上属于低效利用,5％处于闲置状态,城镇化建设用地潜力巨大；各种开发区和工业园区土地利用效率低,再利用开发潜力很大；我国农村居民点建设用地总量数倍于城镇建设用地,通过迁村并点、治理“空心村”、退宅还田,节地潜力大.此外,我国公路、铁路、水利建设工业用地也有很大的潜力可挖.只要我们坚持走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约用地、功能完善、以大带小的原则,主动迎接集约节约用地的深刻变革,不仅能实现城乡协调发展,而且能确保我国耕地保有量控制在国家规定的范围内.
1．规范我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程
目前，我国正处于城镇化的高峰期，容易出现快而乱的现象，事实上全国各地已经出现不少这样的情况。城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住的地方。这就是一个城镇化过程不合理的现象。通过城乡建设用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区，这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。由于是先建再拆（整理），在这个过程中人口和土地是同步城镇化的，而且是配套的，城镇化多少土地，就城镇化多少人口。所以通过这个途径，可以一定程度上调控目前城镇化进程中的问题。
2．有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设
通过挂钩政策的实施，可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城，引导村庄聚并。通过政策的落实，可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，不仅推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治还改善了居民的居住条件131。同时把城乡放在一个项目区内考虑，首先就避开了传统的城乡界线的问题，一定程度上消除了行政的影响，可以减少工作中的一些障碍（不管是行政区划上还是在农民工作上）。这样有利于统筹安排城乡工作，有利于城乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。
3．优化土地结构，提高土地利用集约度
目前我国的居民点的一个显著特点是多、散、乱，布局和结构不合理。过去农村居民点整理往往跟着项目走，满足项目用地的要求冈。这种模式下整理的目的主要是项目的需要，如新增多少耕地、聚并多少村庄等，往往不把整个区域的用地结构和土地资源的优化作为重点，留下许多生态环境问题。通过城乡建设用地增减挂钩，农村居民点整理就在土地利用总体规划的控制之下，从而能够协调各项工作，减少遗留问题。另外，由于是有计划的拆建，农村居民点会朝着越来越集中的方向发展；同时耕地和基本农田中的一些居民点会拆除，会相对越来越集中和成片。通过挂钩政策的实施可以在一定程度上改变居民点“多、散、乱”的特点，使耕地和基本农田成片分布，达到优化土地结构和提高土地利用集约度的效果。
4．缩减农村建设用地，为地方经济和城镇建设争取到发展空间
这项政策的主要目的，就是要在建设用地总量不变的前提下寻找城镇建设用地指标。随着我国的经济发展和城镇建设，耕地越来越少，城镇建设用地的供给越来越紧张，如何在保证耕地的前提下挖掘城镇建设用地，成为亟待解决的问题。而城乡建设用地增减挂钩政策，其目标是“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合这个要求。通过减少农村建设用地，为城镇建设和经济发展“结余”出建设用地指标；条件好的地方，还有可能增加耕地。
三、挂钩政策中存在的问题和隐患
1．过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作
许多地方出现对周转指标的关注度太高，期望值过大现象[5]。地方上一些试点地区对于指标的理解和国土资源部的要求是一致的，但是也有一些试点地区过分关注周转指标，似乎周转指标是一切工作的重点。县市政府积极通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现象普遍存在[1]。由于工作没有按照要求进行，趋于片面，必然导致优化用地结构、提高耕地质量的工作得不到很好的进行。
2．整理出来的耕地质量存在问题
耕地的占用和补充之间不仅要达成数氧平衡，还要做到质量平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题（即城镇建设占
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区）,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现建设用地总量不增加,耕地面积不减少,、质量不降低,城乡用地布局更合理的目标.
