新农村建设用地政策十大要点是什么？有网友晓得吗？

第一，坚持土地承包经营制不动摇，依法保护农民的土地承包经营权，稳定农业家庭经营的制度基础。家庭经营是世界各国农业经营的最基本形式。我国农村土地承包经营制赋予了农民土地承包经营权，奠定了农业家庭经营的制度基础；同时，我国农民家庭经营的承包地，是农民重要的基本生活保障来源，因此土地承包经营制也是我国农村社会稳定的制度基础。这一基本制度已经在《宪法》和《农村土地承包法》等法律上得到严格规范，在新农村建设中必须长期坚持并不断完善。今后，要严格执行《农村土地承包法》，稳定已经形成的土地承包关系，切实保护已经赋予农民的土地承包经营权。特别是，对于农民土地承包经营权的管理，要从合同管理向登记管理转变，逐步建立包括初始登记和变更登记、专业化属地化规范化的城乡土地统一登记管理体系，并完善土地承包经营权续期制度或者实行无限期的土地承包经营权制度，按照物权对农民的土地承包经营权实行更为彻底的保护。
第二，依法规范土地承包经营权流转，积极稳妥地发展农业规模经营和农业产业化经营。新农村建设中，必须严格执行《农村土地承包法》，依法规范农地流转，保障农民在农地流转中的主体地位和自主决策权，结合农村劳动力流转和农村人口转移进程，在农民自愿选择和平等协商的基础上，通过农地的市场流转和适度集中，积极稳妥地发展农业土地规模经营；按照平等协商、互惠互利的原则，通过农户和龙头企业自愿签订产品合约和要素合约，发展龙头企业＋农户、龙头企业＋农户＋基地、龙头企业＋合作社＋农户、龙头企业租赁农户承包地等形式的农业产业化组织方式。在必要的情形下，可以发展龙头企业受让农户承包地、雇佣农民的农业产业化组织形式。在完善农村土地登记制度，培育、发展和规范土地承包经营权转让市场的基础上，开放土地承包经营权抵押市场，支持发展农业产业化经营。通过发展农业规模经营和农业产业化经营，延长农业产业链条，增加农业附加值和技术含量，提高农业经营效益，增强农民参与国际市场竞争和应对市场变化的能力。
第三，严格保护耕地特别是保护好基本农田，保障国家粮食安全和农业可持续发展。我国人多地少，需要养活的人口数量大，并且在今后相当长的时期里人口数量还会继续缓慢增长，保护耕地、保障国家粮食安全和农业可持续发展是我国土地政策极其重要的全局性战略性目标。新农村建设中，必须继续完善和严格执行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度，探索建立和完善世界上最严格的适合我国国情的耕地保护制度。对于非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，通过缴纳相关税费，专项用于耕地整理开发以补充耕地。对于划入基本农田保护区的粮、棉、油生产基地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造和可以改造的中低产田、蔬菜基地等在内的耕地，在农地转用审批和土地征收等方面要继续实行严格管理。
第四，改革征地制度，探索建立与市场经济相适应的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制。随着市场经济的发展，我国从传统计划经济延续下的农村集体土地国家统一征收制度存在的缺陷日益显现。推进新农村建设，就必须改革这种不合理的征地制度。当然，由于征地制度改革涉及耕地保护、城镇建设、工业发展、公益事业、农民权益、政府利益等诸多方面，因此只能渐进推进。近期，应重点修改完善征地补偿的有关法律法规条款和征地补偿费的确定办法，切实提高征地补偿标准。从中长期看，理顺农地转用中的经济关系，实现土地征收中的公正补偿，需要进一步深化土地市场化改革，缩小征地范围，将土地征收严格限定在公共目的，并在发展农用地内部流转市场和集体建设用地流转市场的同时，适度开放建设用地规划许可的经营性农地转用市场，形成的土地市场价格体系为公共目的的土地征收补偿提供客观的市场参照，从而建立与市场经济相适应的、区分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制。
第五，改革集体建设用地使用制度，建立以城带乡的城乡建设用地统一市场。我国以国家和集体二元土地所有制为基础，与城乡企业、居民的身份相挂钩，依赖城乡分割管理的路径形成了城乡建设用地使用制度上的双轨制和城乡分割的建设用地市场，包括乡镇企业用地和农民宅基地等在内的农村集体建设用地的市场化流转长期受到限制，直接阻滞了生产要素在城乡之间的双向流动和城乡经济社会的一体化发展。在新农村建设中，只有加快改革集体建设用地使用制度，开通城乡建设用地市场，才能吸引城镇企业和居民投资农村、实现以城带乡式发展。今后，从统筹城乡土地政策、建立城乡建设用地统一市场的要求出发，在制定和颁布《物权法》，明确界定建设用地使用权用益物权的基础上，应进一步细分集体建设用地土地使用权。对于经营性集体建设用地，在法律上可比照国有出让土地使用权创设集体出让土地使用权，并允许其与国有出让土地使用权具有同等效力地进行转让、出租和抵押；对于农村公益性用地和农民无偿取得的宅基地，可比照国有划拨土地设立集体划拨土地使用权，在交易许可管制下对其进行市场准入管理。
第六，调整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持农业农村发展的土地收益分配体系。在我国现行土地价、税、费体系下，政府土地收益在农地转用和土地供应环节取得的多、在土地保有环节取得的少，以土地出让价款和费的形式取得的多、以税收形式取得的少；在分配上，绝大部分土地收益集中在市、县级财政，中央、省和乡村两头得到的少；在使用上，投向城市地区的多、投向农村地区的少，投向经济建设的多、投向社会事业的少。这种格局加剧了城乡发展差距和征地引起的矛盾冲突，同时也驱使地方政府盲目扩张建设用地。新农村建设，要对这种格局进行必要的调整。比如，提高耕地占用税的征收标准，加大力度支持农业综合开发；制定和完善全国性的耕地开垦费征收标准以及使用、转移和监督管理办法，保障对占用耕地的有效补偿；严格新增建设用地土地有偿使用费的征收管理，完善有关15％的土地出让金专项用于农业土地开发的管理规定，支持农业土地整理开发；设立土地保有环节的不动产税种，全面完善不动产税制，支持乡村基层公共财政；建立土地收益基金专项管理制度，严格规范土地出让收益用于失地农民社会保障、农村建设用地整理、农村基础设施建设、城镇土地收购储备和风险备用金等的具体标准，促进城乡经济社会协调发展。
第七，开展农用地整理，改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产能力。农用地整理是精细化、集约化、节约化利用土地资源的重要手段，是世界许多国家和地区发展农业生产、开展国土整治、建设新农村的重要方式。实践证明，农用地整理通过对沟、渠、坎、田块等进行工程治理，对挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和各类废弃地、闲散地进行复垦，一般能够增加15％左右的有效土地利用面积；通过规整农田灌溉渠系，发展节水灌溉农业，改良土壤，能够提高土、水、肥的综合利用效率；通过平田整地、归并零散地块、修筑梯田，能够促进土地集中和土地适度规模经营，为提高农业机械化装备水平和农业集约化程度创造条件；通过完善农业基础设施，为农业技术的大面积推广应用创造条件；通过合理安排田、水、路、林、村，能够有效改善农业生态条件和农村人居环境。农用地整理，无疑将是未来我国新农村建设的重要途径。在新农村建设中，应当坚持统一规划、分区指导、依法规范、公众参与的原则，以政府公共投资为主，充分调动农民的积极性、主动性和创造性，有重点有步骤地稳步推进农用地整理，不断改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产能力。
第八，开展农村建设用地整理，改善农村生活环境和村容村貌，因地制宜地推进村庄治理。目前我国农村居民人均建设用地总体上保持在180平方米左右，东、中部地区一般在120－250平方米，西部地区在150－400平方米，山区和牧区更高。随着农村人口不断外流和迁移，一些农村的住房和宅基地随之废弃或闲置，出现了“空心村”等现象，而与此同时，大多数生活在农村的居民要求改善生活居住环境的愿望越来越强。总之，我国农村建设用地整理的资源开发利用潜力巨大，农民群众对建设用地整理的认同感和参与程度也在不断提高。在新农村建设中，要在村镇规划的统一指导下，尊重并引导农民积极参与，结合撤乡并镇、迁村并点、撤村建居、旧村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、农村基础设施建设、农村公共公益事业建设等的实施，因地制宜地开展土地置换、土地权属重划、土地规整以及废弃闲置地的开发利用等多种形式的农村建设用地整理，以农村建设用地整理为纽带，优化建设布局，促进人口适度集中，提高基础设施完备度，发展公共公益事业，改善农村人居环境。
第九，强化对城乡土地用途的统一管制，建立和完善城乡一体的土地利用规划管理体系。土地利用规划管理是土地政策有效实施的基础。我国土地利用中的各类用地矛盾需要通过土地利用规划管理来统筹协调，土地政策只有与土地利用规划相衔接并保证规划得到有效实施才能落到实处。在逐步统一城乡建设用地市场、统一城乡土地登记、统一城乡财产税制、统一城乡人口户籍登记的情况下，城乡土地由分割管理向统一管理转变，最为关键的是要完善城乡一体的土地利用规划管理体系，实行城乡土地用途的统一管理。这就要求在编制和完善区域性国土开发规划、国家和省级土地利用总体规划、城市规划，加强宏观和中观层次的空间规划管理的同时，要特别重视编制和完善县、乡两级土地利用总体规划和村镇规划，加强微观层次的空间规划管理，使各类空间规划在编制、修改、审批、执行等环节更加紧密地衔接起来。同时要加强公共参与，积极吸收农民群众参与规划的编制、修改、执行和监督等过程，在农村树立按照规划用地管地和依法用地管地的新观念。
第十，完善失地农民社会保障体系，建立促进城镇化可持续发展和农民有序转移就业的社会安全保障机制。随着工业化和城镇化的快速推进，我国每年都有一定数量的农用地要转为建设用地，越来越多的农民会全部或部分地失去赖以生存的土地。建设新农村，构建社会主义和谐社会，需要妥善解决好这部分农民的生计和社会保障问题。在这方面，政府首先要采取积极的农民转移就业促进政策，通过发展农村基础教育、职业教育和专业技能培训、支持发展中小企业等，鼓励和帮助失地农民实现非农化转移；同时要不失时机地跟进完善救济、就业、医疗、养老等社会保障体系。在土地政策方面，考虑到农村失地少地人口的土地保障很难通过村集体内部多数人同意的土地调整来实现，因此，应逐步建立由政府主导而不是由农民集体内部决策主导的失地少地农民的土地保障制度，通过加强管理，保证将土地整理开发形成的新增土地、未发包的可利用土地、预留的机动地、交回和收回的承包地等优先安排给新增人口和失地少地的农民，保证以农为生的人口都能拥有基本份额的承包地；同时，应进一步完善建设用地供应政策，积极为失地农民提供非农就业安置渠道，为农民进城居住提供住房保障。

坚持土地承包经营制不动摇，依法保护农民的土地承包经营权，稳定农业家庭经营的制度基础。家庭经营是世界各国农业经营的最基本形式。我国农村土地承包经营制赋予了农民土地承包经营权，奠定了农业家庭经营的制度基础；同时，我国农民家庭经营的承包地，是农民重要的基本生活保障来源，因此土地承包经营制也是我国农村社会稳定的制度基础。这一基本制度已经在《宪法》和《农村土地承包法》等法律上得到严格规范，在新农村建设中必须长期坚持并不断完善。今后，要严格执行《农村土地承包法》，稳定已经形成的土地承包关系，切实保护已经赋予农民的土地承包经营权。特别是，对于农民土地承包经营权的管理，要从合同管理向登记管理转变，逐步建立包括初始登记和变更登记、专业化属地化规范化的城乡土地统一登记管理体系，并完善土地承包经营权续期制度或者实行无限期的土地承包经营权制度，按照物权对农民的土地承包经营权实行更为彻底的保护。
依法规范土地承包经营权流转，积极稳妥地发展农业规模经营和农业产业化经营。新农村建设中，必须严格执行《农村土地承包法》，依法规范农地流转，保障农民在农地流转中的主体地位和自主决策权，结合农村劳动力流转和农村人口转移进程，在农民自愿选择和平等协商的基础上，通过农地的市场流转和适度集中，积极稳妥地发展农业土地规模经营；按照平等协商、互惠互利的原则，通过农户和龙头企业自愿签订产品合约和要素合约，发展龙头企业＋农户、龙头企业＋农户＋基地、龙头企业＋合作社＋农户、龙头企业租赁农户承包地等形式的农业产业化组织方式。在必要的情形下，可以发展龙头企业受让农户承包地、雇佣农民的农业产业化组织形式。在完善农村土地登记制度，培育、发展和规范土地承包经营权转让市场的基础上，开放土地承包经营权抵押市场，支持发展农业产业化经营。通过发展农业规模经营和农业产业化经营，延长农业产业链条，增加农业附加值和技术含量，提高农业经营效益，增强农民参与国际市场竞争和应对市场变化的能力。
严格保护耕地特别是保护好基本农田，保障国家粮食安全和农业可持续发展。我国人多地少，需要养活的人口数量大，并且在今后相当长的时期里人口数量还会继续缓慢增长，保护耕地、保障国家粮食安全和农业可持续发展是我国土地政策极其重要的全局性战略性目标。新农村建设中，必须继续完善和严格执行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度，探索建立和完善世界上最严格的适合我国国情的耕地保护制度。对于非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，通过缴纳相关税费，专项用于耕地整理开发以补充耕地。对于划入基本农田保护区的粮、棉、油生产基地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造和可以改造的中低产田、蔬菜基地等在内的耕地，在农地转用审批和土地征收等方面要继续实行严格管理。

：本文剖析了城乡建设用地增减挂钩政策的内涵、操作方法，阐述了政策的目的和意义，通过分析挂钩政策的优势及其存在的问题和隐患，提出在增减挂钩项目实施过程中，应该协调好城乡关系，注意保护好农村利益，同时避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量保护现象发生。关键词：增减挂钩利弊城乡建设用地为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定）)（国发［2004]28号，以下简称《决定）))，推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部2005年研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资[2005]207号，以下简称《意见）)）以及《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资［2006］269号，以下简称《批复》），并在天津、浙江、江苏、安徽、山东等省展开了试点工作。本文对增减挂钩的内涵、操作方法和过程等进行深层分析，研究政策在实施过程中的利弊，试图让政策明晰化，为其在具体实施工作中的把握提供参考。
一、城乡建设用地增减挂钩政策的基本认识1．增减挂钩内涵城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。2．增减挂钩的操作方法依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标［l]，用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地等、农村建设用地整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少[2］。3．增减挂钩政策的深层分析仔细分析国土资源部提出的这项政策，可以发现工作的重点落在“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”这一个关键点上。由于目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用地寻找空间。这项政策的提出，把目前进行的农村居民点整理、废弃工矿整理等农村建设用地相关工作联系了起来，并且吻合了地方的需求。那么重点就落在了农村建设用地整理上面，因为这是增加城镇建设用地指标的落点。我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方面：一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生活与生产环境提出了更高的要求。农村建设用地由农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场组成。但是由于后面两种数量有限和操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作，因而随着农村经济的转型和农村建设用地整理工作的开展，已经逐渐缺乏后续的发展空间，未来农村建设用地整理的空间主要在居民点用地。农村居民点整理的潜力来自下面几个方面：①农村宅基地超国家标准面积形成的潜力；②废弃建筑物压占土地形成的潜力；③由于村庄建设缺乏规划，村庄内部存在许多空闲地；④农村居民点内存在零星农用地；⑤部分村庄搬迁而形成的整理潜力。从农村建设用地的整理动力、组成、潜力几个方面看，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的关键在农村居民点的整理上面，实际上就是城镇建设用地增加和农村居民点用地减少的问题。这项工作牵涉到很多方面，因而就有很多的利弊问题。
二、挂钩政策的优势1．规范我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程目前，我国正处于城镇化的高峰期，容易出现快而乱的现象，事实上全国各地已经出现不少这样的情况。城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住的地方。这就是一个城镇化过程不合理的现象。通过城乡建设用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区，这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。由于是先建再拆（整理），在这个过程中人口和土地是同步城镇化的，而且是配套的，城镇化多少土地，就城镇化多少人口。所以通过这个途径，可以一定程度上调控目前城镇化进程中的问题。2．有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设通过挂钩政策的实施，可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城，引导村庄聚并。通过政策的落实，可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，不仅推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治还改善了居民的居住条件131。同时把城乡放在一个项目区内考虑，首先就避开了传统的城乡界线的问题，一定程度上消除了行政的影响，可以减少工作中的一些障碍（不管是行政区划上还是在农民工作上）。这样有利于统筹安排城乡工作，有利于城乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。3．优化土地结构，提高土地利用集约度目前我国的居民点的一个显著特点是多、散、乱，布局和结构不合理。过去农村居民点整理往往跟着项目走，满足项目用地的要求冈。这种模式下整理的目的主要是项目的需要，如新增多少耕地、聚并多少村庄等，往往不把整个区域的用地结构和土地资源的优化作为重点，留下许多生态环境问题。通过城乡建设用地增减挂钩，农村居民点整理就在土地利用总体规划的控制之下，从而能够协调各项工作，减少遗留问题。另外，由于是有计划的拆建，农村居民点会朝着越来越集中的方向发展；同时耕地和基本农田中的一些居民点会拆除，会相对越来越集中和成片。通过挂钩政策的实施可以在一定程度上改变居民点“多、散、乱”的特点，使耕地和基本农田成片分布，达到优化土地结构和提高土地利用集约度的效果。4．缩减农村建设用地，为地方经济和城镇建设争取到发展空间这项政策的主要目的，就是要在建设用地总量不变的前提下寻找城镇建设用地指标。随着我国的经济发展和城镇建设，耕地越来越少，城镇建设用地的供给越来越紧张，如何在保证耕地的前提下挖掘城镇建设用地，成为亟待解决的问题。而城乡建设用地增减挂钩政策，其目标是“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合这个要求。通过减少农村建设用地，为城镇建设和经济发展“结余”出建设用地指标；条件好的地方，还有可能增加耕地。
三、挂钩政策中存在的问题和隐患1．过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作许多地方出现对周转指标的关注度太高，期望值过大现象[5]。地方上一些试点地区对于指标的理解和国土资源部的要求是一致的，但是也有一些试点地区过分关注周转指标，似乎周转指标是一切工作的重点。县市政府积极通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现象普遍存在[1]。由于工作没有按照要求进行，趋于片面，必然导致优化用地结构、提高耕地质量的工作得不到很好的进行。2．整理出来的耕地质量存在问题耕地的占用和补充之间不仅要达成数氧平衡，还要做到质量平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题（即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地），虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，使耕地隐性减少131。这与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。3．性质不同的两个区域在一起，产生利益的偏向在目前我国城乡二元结构的条件下，把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政上的影响，但是我国长期形成了城市和农村的区别，国家政策长期偏向城市，已经成为一个思维导向，当城市和农村发生利益冲突时，利益总是偏向城市。在一个项目区内，本来需要两个行政区协商的事情变成为在项目区内解决，农村的利益容易受到侵犯。4．城市扩张的外部性仍然留在农村我国的城市化过程中，城市在不断扩张，不断占用城市周边的农村土地。但是城市建设却总是停留在城市内部，对于因扩张而造成的外部性影响—对农村的用地布局、农地生产能力、农村生态等的影响，几乎很少关心。成立城乡建设用地增减挂钩项目区，似乎是把外部性内部化，然而项目区仍然是分为农村和城镇的，而且目标是增加城镇建设用地，虽然也要优化农村用地布局和结构，保证耕地数量和质量，但城市扩张的外部性仍然存在，只要目前城乡二元结构存在，这个问题总会存在。5．农民和农村的权益得不到保障首先，从居民点的整理来看，国家规定农村居住用地不得超过150平方米，但是很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，《决定》、《意见》和《批复》都没有说明。其次，“建新”除了把一