集体建设用地,是指乡村、集镇内的住宅建筑、公共建筑、公共设施、道路、绿化以及乡村企业、事业等各项用地。它主要包含以下三个部分:乡(镇)、村企业建设用地,乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地,农村居民住宅建设用地。集体建设用地的规划,应当遵循合理布局、节约用地、有利生产、方便生活的原则。集体建设用地的流转,是经规划为建设用地的集体土地的所有者、所有权行使者、使用者,依法将建设用地的使用权以转让、出租、作价入股、合作、联营的方式移转给受让人,并通过签订集体建设用地有偿使用合同,取得一定数量的土地收益的土地法律制度。集体建设用地流转的主体,分流转方和受让方。流转方,既有乡(镇)、村集体经济组织等集体土地所有者所有权的行使者,还有乡(镇)、村企业等经济组织和个人等依法享有建设用地使用权益的土地使用者。受让方,即土地使用者,既可以是本集体经济组织的内部成员,也可以是其他集体经济及其成员,甚至可以是其他法人和个人。当前各地集体建设用地流转的实践状况不一致,主要是受到所在地区的经济发展水平状况的制约:
(1)在农村经济欠发达地区,形式上一般仅限于农民出租住宅和市场出租摊位所涉的土地流转;
(2)在农村经济中等发展地区,形式上除出租住宅、摊位外,已经涉及农村企业改制、改组和盘活厂房、场地过程中的土地使用权;
(3)在农村经济发达地区,以转让、出租为主的多种形式并存,更趋于灵活。同时,流转涉及的地类较全,数量也较大。可以说,建设用地流转在这些地区已得全面发展,在土地交易市场体系的地位日益重要。农村集体经济组织进行规模经营土地资产的局面已经来临。当前,集体建设用地的流转形式主要包括以下几种:
(1)农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权;
(2)农村房屋产权人转让、出租房产时,连带转让、出租土地使用权;
(3)乡村企业的兼并、改制过程中涉及集体土地转让、出租;
(4)农村集体经济组织以土地使用权作价入股、联营等形式新办企业;
(5)村集体经济组织以土使用权合作的方式开发项目;
(6)经征用、补办为国有土地并输转让、出租;
(7)由于企业破产清算或债权债务因素,经司法裁定发生流转。推行集体建设用地流转,有利于农村经济改革的深化,有利于农村土地法律制度的完善。正确实施建设用地流转的重要意义,应包括以下三个方面:
(1)维护了土地公有制和农村集体经济组织的合法权益,使土地所有权在经济上得到体现,有利于农村经济组织的进一步巩固和发展。
(2)有利于防止浪费土地,调动土地的合理配置,促进土地的合理利用,提高土地经济效益。
(3)一定程度上减轻国家、集体的经济负担,弥补农村建设资金的不足,为农村的土地开发和兴办公益事业提供经济上的保证。
三、建立村民股份制法人模式的土地产权制度。当前,我国法律尚不能明确指出集体土地所有权主体。如《民法通则》规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”。这一规定没有明确指出所有权主体,导致集体、集体经济组织、村民对土地的权属显示不清。我国学者一直以来从不同角度提出了各自的观点。总的来看,无论何种观点均有其缺陷性。近年来,在物权法、民法典的创制过程中,就体现二种观点。
(1)一种观点认为:集体土地属于该集体全体成员共同所有。《中国物权法草案建议稿》对集体土地所有权归属明确规定“属于全体居民共同所有”。此观点完全引入“共同所有”的概念,又指出农村集体土地由其所涉集体的内部成员共同享有权利(占有、使用、收益、处分四项权能),共同受“不得划分份额,不得转让继承”的限制。而内部成员直接享有权利则体现在使用土地方面和土地收益方面。这一观点有其缺陷:①集体、全体成员因出生、婚姻、死亡迁徙等原因始终处于动态,是一个变量。这使得集体组织在确定所有者具体权属和土地收益分配的操作上产生极困难。②共同所有的观点,与我国农村现阶段“乡(镇)、村集体所有”所有制相冲突。现阶段,农村集体土地事实上由村、村民小组、乡镇实际控制。③共同所有的观点,容易引起土地私有化,会背离**土地公有制原则。
(2)另一种观点认为:集体土地由该村集体经济组织或村民委员会行使所有权。《中国民法典(草案)》的物权法编第六章第五十八条的规定“农村集体土地属于村农民集体所有的,由该村集体经济组织或村民委员会行使所有权。”此观点的产生,实际上学者们已经注意到前一观点的缺陷性,于是提出“集体土地属于农村集体所有的,由该村集体经济组织或村民委员会行使所有权。”但这一提法仍没有解决问题的结症。其缺陷性体现在:
(1)对集体所有权主体不予明确“农村集体所有”是一个模糊概念。看该款表述,所有权主体,既不是农民,也不是集体经济组织或村民委员会。
(2)集体土地受益者——农民,如何从所有权行使者获得的权益,由于缺乏法律依据造成权益实现困难。
(3)“村集体经济组织”又是不明确概念。因此,法律应当明确规定集体土地所有权主体为股份制法人,可表述为“农村集体土地属于村集体经济组织成立的股份制法人所有”。同时也可规定股份制法人可以是村经济合作社或是村土地资产经营公司,可以是乡镇资产经营公司或乡镇土地资产经营公司。作为村集体内部成员或乡镇集体内部成员的每个村民以股份制形式,享有与其他成员平等的使用上收益上权益。股份制法人则代表全体股份成员的利益。两者产权关系,股份制法人与村民的财产权相互独立,各自承担自己的民事责任,村民对股份制法人则享有较公司股东更广泛的权利的成员权。这种权利,不仅限于表决权,收益权等股东权利,它还应包括特有的股份法人资产流转使用权和股份制法人投资的公共设施、公益设施使用权利等等。股份制法人的设立,同时引入类似公司法上的股东会、董事会模式的议事规则,使其具有现代理念决策机制,从而保证其对集体土地的权益行使更加规范。采用股份制法人模式是基于如下几个因素:
(1)股份制法人为集体土地所有者、经营者,并不需要改变我国农村土地的结构状况,也不是对现行集体土地所有制的根本改变,它只是对集体土地所有权主体的确认。股份制法人作为集体土地所有者,是对我国农村土地现状的承认,并没有根本否定村、村民小组、乡镇是事实上土地所有者的状况。
(2)股份制法人为集体土地所有者、经营者,符合我国**土地公有制性质,明确了法律上的土地所有权关系。其对本集体所有的土地享有法人所有权与农村集体所有制的性质相符合。
(3)股份制法人作为集体土地所有者,从而排除“村集体经济组织”的模糊概念,排除“村民委员会、乡镇人民**”非经济主体的概念,显得更为科学。
